راه و چاه مالی در شهرداری ها

نویسنده: علی ناصری

        از شورای شهر به عنوان پارلمان محلی یاد می شود و بدین قرار، شهرداری قوه مجریه این پارلمان شناخته شده است. نظریه پردازان و کارگزاران مقوله شوراها با تاسیس این نهاد، شاید در دوردستها چشم به تمرکز زدایی و سبک شدن دولت داشته اند، چون تجربه کشورهای پیشرفته نشان می دهد که از شاخصهای اصلی توسعه، کوچک کردن بدنه دولت و تفویض اختیار و مسئولیت به نهادها و دستگاههای محلی است. پس شوراها را پایه های یک مدیریت محلی باید در نظر گرفت(با همه کمبودها و موانع و مواضع قانونی) کـه به یاری بازوی اجرائیــش - شهرداری - ، کمر همت بسته و خود را در گرداب خدمات رسانی و توسعه شهر افکنده است، به امید اینکه شاید روزی دولت، به نقشِ دستِ خود اعتماد کند و اختیارات این دستگاه کارآزموده و صاحب تجربه را افزایش دهد.

       حال این بازوان اجرایی - بخصوص در شهرهای کوچک و کم جمعیت- با مشکلات پیچیده مالی دست و پنجه نرم می کنند، در واقع تنگناهای پولی و مالی نفس شهرداریها را بریده و مدیران شهری را برآن داشته مرتباً جهت چاره جویی و انعکاس شرایط دشوارشان، با مراکز استان و دستگاههای مافوق درحال مکاتبه و مذاکره باشند، به استقراض روی آورند، چوب حراج به املاک و اموال خود بزنند، نیروی انسانی دستگاه خود را تعدیل نمایند . . . اما این راهکارها اگر موثر نیز باشند، علاجی قطعی نیست و مسایل مالی شهرداریها، چون سندرمی عودکننده، مدتی خاموش است و در بازهای دیگر با شدتی مضاعف بسراغ پیکر سازمان برمی گردد و این سیر را چون میراثی نامیمون، هرچهارسال، مدیران سلف، برای اخلاف خود برجای می گذارند و این دورسردرگم، در دایره بسته سرگردانی درحال تکرار است. تنها راهکار مدیران برنامه ریز مرکز، تاکیدبر ایجاد درآمدهای پایدار است و از این بابت که مسئولین محلی نتوانسته اند دست درآمدهای صوری و سیار را از دامن شهرداریها کوتاه کنند، ایشان را به باد انتقاد می گیرند، غافل یا غافل نما از این که در این اقتصاد بیمار، حتی بودجه کشور بر درآمد ناپایداری چون عایدات نفتی تکیه زده، و دولتها سالهاست خواب رهایی از اقتصاد نفتی از طریق توسعه بخش خصوصی، صادرات و مالیات را می بینند.

     شهرداریها کاملترین سازمان محلی در ایران هستند، به این دلیل که خودگردانند و عهده دار تعداد بیشماری خدمات موردنیاز ساکنان شهر هستند. عملکرد و فعالیت شهرداریها به توسعه و یا توقف رشد و بالندگی در شهرها می انجامد. چه که تامین نیاز شهروندان و توسعه امکانات رفاهی و زیرساختهای شهری، پویایی اقتصادی و ارتقای سطح فرهنگ عمومی را در پی دارد. لذا به تعبیری، اصلی ترین وظیفه شهرداریها ارایه خدمات عمومی و تأمین منابع مالی لازم جهت عرضه مستمر و پایدار این خدمات است، اما این سازمان عریض و طویل همیشه از نظر مالی و منابع درآمدی دارای مشکلات و ایراداتی شکلی و محتوایی بوده است.                                 بخصوص در بازه هایی که بحرانهای اقتصادی دامن دولتها را گرفته، بطور مستقیم عملکرد شهرداریها مختل شده، به این دلیل که اقتصاد یک کشور زنجیروار تمامی بنگاههای انتفاعی و غیرانتفاعی را به هم گره زده است و در شرایط بحران، از شرکتهای بزرگ و بازارهای کلان گرفته تا سوپرمارکت محله و دستفروش نبش چهارراه، متاثر از فضای رکود می شوند، چون آنها در دایره نظام تولید و توزیع ملی قراردارند و مدام درحال کنش و واکنش و تأثیر و تأثر بریکدیگرند. چندسال است به دلیل تحریمهای گسترده، همچون سایر بخشهای جامعه، شهرداریها نیز (که درشهرهای بیش از50 هزارنفر خودگردانند و از طرف دستگاههای دولتی بودجه ای دریافت نمی کنند) با انباشت بدهیهای ادواری، بدهی پیمانکاران، حقوق پرسنل، بیمه وسـایر مخارج جـاری دست و پنـجه نرم می کنند، و گاهاً در اخبار و مطالب منتشره اعلام می گردد شهرداری فلان شهر در شرف ورشکستگی یا مواردی از این قبیل قرار دارد.

       شهرداری باید یک بار و برای همیشه این مشکل را علاج نماید، همانطور که مدیران اقتصادی کشورتصمیم گرفتند موضوع یارانه ها را حل و فصل کنند و از آن به عنوان جراحی اقتصاد ایران نام بردند، شهرداری نیز باید دست به این جراحی بزند و با اتخاذ مجموعه تدابیری، با تمسک به قواعد و مقررات مربوطه و مطالعات و پژوهش، نیاز و امکان سنجی توسط متخصصان حوزه های متنوع مدیریت شهری، دست به سامانمند کردن امور مالی خود بزند، که در این راه، مدیریت مالی صحیح، تاکید برعوارض متنوع و عدم عدول از بودجه و اجرای صحیح آن به عنوان اصلولی گریز ناپذیر مطرح است.

     شهرداری با تکیه بر قانون و دانش نیروی انسانی صاحب تجربه خود، می تواند تاحدودی در جهت تعدیل فشارهای مالی گام بردارد و با تهیه و تدوین برنامه ای عملی با رویکردی انتقادی به گذشته مشکل آلود، در بازه ای زمانی درآمدهایی پایدار برای خود تعریف و تثبیت نماید. همانطور که قبلاً اشاره گردید، اقتصاد جامعه به هم پیوسته است و بر همین مبنا، مدیران برنامه ریز در شهرداریها، باید برای تهیه برنامه های مالی، ضمن گسترش منابع درآمدی پایدار و به حداقل رساندن وابستگی به جرائم، نظری همه جانبه به اقتصاد کشور داشته باشند و براساس آن، پیش بینی های لازم را لحاظ و منابع درآمد و هزینه خود را تعریف نمایند.

منابع مالی در شهرداریها

      منابع درآمدی شهرداریها را می توان در چند مورد کلی: فروش تراکم، جرائم ساختمانی، عوارض، مشارکتهای مردمی و سرمایه گذاری خلاصه نمود. حدود60مورد درآمد توسط سازمان همیاری برای شهرداریها عنوان گردیده است. فروش تراکم تاحدودی قابل اجرا است، امادر شهرهایی که از نظر جغرافیایی مشکل افزایش مساحت دارند و بوسیله کوه، جنگل و یا آب محسور شده اند، نمی توان بی قاعده بر حجم عمودی شهر افزود و شهر را به مکعبی فشرده متشکل از مکعبهایی فشرده تر بدل کرد. در خصوص جرائم که نقطه اتکا و بیشترین منبع درآمد در شهرداریهاست، باید گفت این بخش با فلسفه وجودی شهرداری به عنوان نگهبان و صاحب شهر در تناقض است، چون هر اندازه جرائم ساختمانی بالا می رود، به همان اندازه به حریم شهر تجاوز می شود و شهرداری در قبال این تجاوز، مسئول است. بدین سبب طی روندی قانونی اشخاص را مبالغی جریمه می­کند. شهرداری باید با اتخاذ تدابیری عملی، میزان تخلفات ساختمانی را به حداقل برساند و ساخت وساز درشهر را از جرم زدگی مصون دارد و شهروندان را مجاب نماید که طبق موازین شهرسازی، عین مجوز صادره را اجرا نمایند و از حق خود تجاوز ننماید.

       در مورد عوارض باید گفت اصلی ترین منبع درآمد در شهردایها که نسبتاً پایدار نیز است، اخذ عوارض –بخصوص عوارض نوسازی و عمران شهری- است. قانون بیش از 30عنوان عوارض را برای شهرداریها تعریف نموده که در دفترچه عوارض محلی، نرخهایی برای آن تعیین می گردد. این نرخها با توجه به شرایط اقلیمی، اقتصادی، معیشتی و جمعیتی هر شهری، متفاوت است. لازم به ذکر است در صورت اجرای دقیق و ضابطه مند این بخش، منبعی قابل وصول ، مطمئن و پایدار برای درآمد در شهرداری وجود خواهد داشت.

      مشارکتهای مردمی و سرمایه گذاری، دو بخش از درآمدهای شهرداری هستند و بخصوص در سالهای اخیر -که شهرداریها با مشکلات مالی و افت درآمد در بخش جرایم و عوارض مواجه بوده اند- دولت با تاکیدی مضاعف شهرداریها را ترغیب به برنامه ریزی جهت فعالتر نمودن این بخشها نموده است. برپایی نمایشگاههای فرصتهای سرمایه گذاری و تحریک ذائقه سرمایه داران، بوسیله آشنا نمودن آنها با جاذبه های اقتصادی شهرها و برجسته سازی پتانسیلهای گردشگری و تجاری آنها در قالب بسته­های مکتوب و سمعی- بصری و نشستهای توجیهی و ارتباط چهره به چهره با صاحبان ایده و سرمایه، همچنین مشارکت و سرمایه گذاری شهرداری در طرحهای صنعتی، تجاری و خدماتی، آیتمهایی هستند که اخیراً در چارچوب بحثهای نظری و عرصه عمل مدیران شهری، معنایی نو یافته است و در صورت رونق کـسب و کـار و اقتصاد مـلی، می­توان آنها را منابعی حاصلخیز و پاک جهت افزایش درآمد لحاظ نمود.

دفترچه عوارض محلی، مانیفست درآمد شهرداریها

     بطور خلاصه، دفترچه عوارض محلی، مجموعه درآمدهای شهرداری ناشی از عوارض فعالیتهای مختلف اشخاص حقیقی و حقوقی در عرصه شهر است که توسط کارشناسان شهرداری تهیه و تنظیم می گردد و در شورای شهر تصویب و به تایید وزارت کشور می رسد. این دفترچه باید بسته به اقتضائات جغرافیایی و محلی، انعطاف لازم را داشته باشد و باتوجه به شرایط محلی، نرخهای عوارض را تعیین کند. به عنوان مثال تعرفه عوارض مختلف امور شهری در کلان شهرها یا شهرهایی با بافت اقتصاد صنعتی که نرخ بیکاری درآنها پایین است و درآمد سرانه در حد معقولی قرار دارد، باید تفاوتهایی با شهرهای مرزی و دور از مرکز با اقتصادهایی ضعیف و دارای مشکاغل کاذب بیشمار، داشته باشد.

درصورت اجرای دقیق، مدیریت صحیح، پیگیری و پافشاری و فرهنگسازی، دفترچه عوارض محلی می تواند نقطه اتکای مطمئنی برای تامین بخش وسیعی از مخارج شهرداری باشد. اما در شهرهای کوچک بنا به دلایلی از جمله: ضعف فرهنگی و اهمال در فرهنگ سازی، فقدان پیگیری مستمر، روابط نزدیک شهروندان و مناسبات فامیلی و سایر ملاحظات، اخلال در اجرای دقیق مفاد این دفترچه بوجود می آید که مجموعه مدیریت شهری باید با رجحان مصالح جمعی بر منافع قشری و فردی، در اجرای دقیق و ضابطه مند این سند مشکل گشا، گام بردارد.

فرهنگ سازی – اعتمادسازی: ارکان کسب درآمد

   مهمترین ابزار جمع آوری عوارض- بخصوص نوسازی- فرهنگ سازی است. باید شهروند به این قناعت برسد که عوارض پرداختی اش به خود وی باز می گردد: صبح زود پسماندش جمع آوری و کوچه اش نظافت شود. فضای سبزی در محله اش باشد و از آن به نحوی مطلوب نگهداری شودو باغبانی مهربان و مهمان نواز نگاهبان آن باشد، در محله اش مرکزی فرهنگی اوقات فراغت خانواده اش را با اطمینان و آرامش خاطر پر کند، چاله های معابرش در اسرع وقت رفو شود و زیرساختهای شهری در حد بضاعت ساخته شود. آن هنگام اعتماد نطفه می بندد و نقطه شروع احساس وظیفه جهت مراجعه به شهرداری برای طی مراحل قانونی هرنوع خواسته شهروندان شکل می گیرد.

علیرغم آن باید و نبایدهایی که گذشت، شهرداریها در فشار مالی شدید قراردارند. حال راه حل چیست؟ مدیران مرکز مکرراً بانگ ایجاد درآمدهای پایدار سر می دهند که حداقل در زمان عاجل کنونی که شهرداریها گرفتار هزارویک خرج هستند، دردی دوا نمی شود. بناچار باید دست به دامان خود و توانمندیهایمان باشیم و سرخود را بخوانیم که از کجا باید شروع کرد:

1- بودجه انقباضی    

     خرج و دخل شهرداری در سندی به نام بودجه تعریف می گردد. بودجه ریزان شهرداری بایستی قرائت و فهمی درست و به روز از شرایط اقتصاد ملی داشته باشند و با بهره گیری از نظرات متخصصین اقتصادی و کارشناسان امر، اطلاعات لازم را در حوزه اقتصادخرد و کلان کسب کنند، چه در چندسال اخیر به دلیل تحریمها و رکود اقتصادی، مدیران اقتصادی دولتها سیاستهای پولی و مالی متناسب با وضعیت موجود را اجرایی نموده اند که از آن به عنوان سیاستهای ریاضتی جهت مواجهه و مدیریت بحرانها یاد می شود. این بحرانها که بخشی از آن بر اثر رکود اقتصاد جهانی پیش آمده، بخشی براثر تحریمهای بین المللی حادث گردیده و قسمتی دیگر نیز مدیریت ناکارآمد و عوامگرایانه ی دولت قبلی به بار آورد و کارشناسان وقت را به ناچار در تنگنای تهیه ی بودجه های انقباضی قرار داد که از جمله شاخصهای بودجه انقباضی کاهش شدید هزینه های دولت و در یک کلام فشار بر قاعده هرم جمعیتی بود.

شهرداریها نیز از این قاعده مستثنی نیستند و به ناچار در مقاطعی که پیش بینی می شود خرج ودخل همخوانی ندارد، باید بودجه ای انقباضی و براساس جیب شهروندانشان تدوین نمایند، که:

-        کاهش، یا حداقل، ثابت نگه داشتن هزینه جاری

-        ادامه اجرای طرحهای نیمه تمام عمرانی و خدماتی بصورت مدیریت شده و بدون توسعه

-        عدم اجرای طرحهای عمرانی جدید در حد امکان

-        استفاده از ظرفیتهای داخلی(طراحی-اجرا-نظارت- نیروی کار) برای پیشبرد امور عمرانی و خدماتی

باید از شاخصهای آن باشد.

2- اجرای دقیق برنامه، نه کم نه زیاد

         عادتاً در شهرداریها، برنامه های عمرانی و خدماتی که برای یک سال پیش بینی می شود، دچار تغییراتـی می گردد و اغلب طرحهایی پیش بینی نشده بر این برنامه ها تحمیل می شود. این پروژه ها فشار روانی و مالی بسیار را بر بدنه شهرداری وارد می آورد و به دلیل تعجیل در: نیاز سنجی- مطالعه- طراحی و اجرا، درکیفیت پروژه ها تاثیرات منفی دارد. در اکثر شهرهای کشور، می توان طرحهای بزرگ و هزینه بری یافت که به دلیلرقابت، منافع، ضرورت و . . . اجرایی شده، اما بعد از آنکه به بهره برداری رسیده و وارد چرخه ترافیکی یا خدماتی گردیده، معایب، نواقص و کمبودهای آن کم کم نمایان شده و چه بسا مشکلات و مسایل حاشیه ای آن بسیار پررنگتر از کارایی و کارکرد طرح بوده است، حتی مدیران تصمیم به برچیدن و برگرداندن به وضعیت قبلی گرفته اند. مدیریت شهری لازم است برای اداره شهر، اقدام به مطالعه و تهیه سندهای چشم انداز کوتا، میان و بلند مدت نماید و نقشه راه توسعه شهر را با ژرف اندیشی و آینده نگری ترسیم وجدول زمانبندی اجرای پروژه ها را بر اساس اولویت و اهمیت تهیه کند. مدیران آتی نیز بدون درنظر گرفتن مسایل شخصی و سلیقه ای، در راه اجرای اسناد چشم انداز و مطالعات انجام گرفته توسط مدیران ادواری، گام نهند.

3- سامندهی نیروی انسانی

       جذب نیروی انسانی در بخشهای خدمای و عمرانی، از جمله در قسمت جمع آوری پسماند، تنظیف سطح شهر و آماده سازی و نگهداری فضای سبز و تامین نیروی انسانی ماهر و غیرماهر در امور عمرانی و سایر فعالیتهای امانی، صورت می گیرد. در زمانهایی که بحرانهای مالی بر دستگاهها –چه دولت،چه بخش خصوصی و چه بخشهای بینابینی- مستولی می گردد، یکی از راهکارهای کاهش هزینه دستگاه، توقف و یا به حداقل رساندن روند جذب نیرو است. دستگاهها مجبورند با نیروی موجود امور خود را اداره نمایند و حداقلهای امکان جذب را برای مواقع ضرورت و تامین نیروی متخصص و ماهر، نگاه دارند. یکی از علل اساسی ناکارآمدی دستگاههای دولتی و تاحدودی نیمه دولتی، انباشتگی نیروی انسانی غیرماهر-ازجمله: کارگران یدی- و به تبع کمبود نیروهای متخصص و صاحب ایده- است. در شهرداریها نیز، بنا به دلایل مشخصی، ترافیک نیروی انسانی یا به تعبیری تورم نیرو در بخش صفی و ستادی مشاهده می گردد. این مساله باید با تدبیر و برنامه ریزی رفع و رجوع شود و تعدیل نیرو در کلیه بخشها انجام گیرد. البته تعدیل نیرو نه به معنای اخراج نیروی انسانی شاغل در شهرداریها، بلکه به معنای استفاده بهینه از این نیرو با سازماندهی صحیح آنها است. جلوگیری از انباشتگی نیرو در بخش ستادی و هدایت نیروی کار ماهر و غیر ماهر به بخش خدمات، هم موجب بی نیازی از نیروهای فصلی می گردد و هم در ارتقای سطح کیفی انجام وظایف، پاسخگو و اثربخش خواهد بود.

4-بهینه سازی مصرف انرژی

       از بخشهای حیاتی و هزینه بر در شهرداریها، مصرف انرژی است که از آب-برق-گاز- سیستم سرمایشی و گرمایشی اماکن عمومی و بخش اداری و سازمانهای تابعه گرفته تا سوخت ماشین آلات را دربر می گیرد.

       بهینه سازی مصرف انرژی راهکارهای بسیار ساده و عملی دارد که با مراجعه به ادارات و شرکتهای عامل، میتوان از مشاورت و تخصص کارشناسان این دستگاهها جهت مصرف اصولی و قاعده مند حاملهای انرژی بهره جست.

5- هدفمندسازی درخواستها

       در بحث هدفمندی ومدیریت نیازها و درخواست کالا، که از بخشهای هزینه بر در شهرداریها است، فعال نمودن شوراهای خرید و حساسیت در تایید درخواستهای متعدد و متکثر واحدهای شهرداری اهمیت بسزایی دارد که بسترسازی و توجیه مسئولین واحدها و سازمانهای تابعه در مدیریت مصرف، صرفه جویی و جلوگیری از اصراف و تبذیر و عدم پافشاری بر تهیه اقلام غیرضروری از جمله راهکارهای کاهش هزینه های جاری است. مضافاً، مصرف بهینه و استفاده درست از کالاهای سرمایه ای می تواند هزینه نگهداری، تعمیر و تعویض وسایل و دستگاههای متنوع بخشهای مختلف سازمان را، در حد متعارفی نگه دارد.

4- تعامل هزینه بر با سایر دستگاهها و مردم

     شهرداریها با توجه به تمکن مالی و ابزارآلات، ابنیه اداری و ماشین آلات، مدام در معرض تحمیل هزینه هایی از جانب سایر دستگاههای اجرایی و ... بخصوص در شهرهای کوچک هستند. این در حالی است که این همکاری و مساعدت اغلب یک سویه وبوده و بدون پاسخ مانده است. بخشنامه های وزارتی متعددی موجود است که تاکید می کند شهرداریها به هیچ وجه نباید هزینه های تحمیلی توسط دستگاههای مختلف را متقبل شوند. در دوران رکود مالی و با وجود بودجه های انقباضی، دیگر هیچ جایی برای هزینه کرد خارج از چارچوب توسط دستگاهی پرهزینه با وظایفی کثیر چون شهرداری، باقی نمی ماند.

همچنین شهرداریها در شرایط نامساعد مالی به هیچ وجه نباید تسلیم فشارها و خواستهای خارج از توان گردندو واحدها و بخشهای تبلیغاتی شهرداری که با افکار عمومی و شهروندان در تعامل هستند، باید زمینه را برای همیاری، مشارکت و عقلانی تر کردن خواستهای شهروندان فراهم نمایند.

     نوشته فوق، بصورتی محدود، ناقص و کلی، سعی داشته: اولاً نمایی از چرایی وچگونگی مسایل و عملکرد شهرداریها را نشان دهد و ثانیاً، مجموعه راهکارها و مجاری روتین، ساده و در دسترس را برای برون رفت از فشارهای شکننده فعلی، پیشنهاد دهد. پیچ و خم ها و جزئیات کار را باید در نزد مدیران اجرایی سازمان جستجو کرد. شاید این نکته شاید گره گشا باشد که علاج درد فقط در تجربه و دانش مدیران و نیروی متخصص و کاردان نهفته است، تنها کمی ذکاوت و پشتکار لازم است تا برای رهایی از تنگنا، مسیر اصلی نمایان شود.